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關於構建多層次農業保險體系的思考

2018-08-10 09:46:03 中國保險報  付磊

  2018年是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略的開局之年。加快構建多層次農業保險體系是服務好鄉村振興戰略的具體體現,是拓寬農業保險社會風險管理職能的重要舉措,也是新形勢下農業保險轉型升級的內生需要。

  我國農業保險體系現狀

  自2007年中央財政啟動農業保險保費補貼試點以來,我國農業保險實現跨越式發展,保費規模從2007年的52億元增長到2017年的477億元,位居全球第二,已是一個農業保險大國。在國家政策支持、市場有效推動下,農業保險服務水平不斷提高,初步形成多功能的農業保險體系:一是承保風險由保自然災害風險向保市場風險擴展,價格保險、收入保險等試點業務的保費收入已突破10億元;二是按照“中央保大宗、地方保特色”的補貼原則,保障險種既有糧棉油畜等15種大宗農產品(000061,股吧),又有茶葉保險、柑橘保險等200多種地方特色保險產品;三是開發針對新型農業經營主體的專屬保險產品,如內蒙古地區推出農業大災保險試點,將地租成本納入保障範圍,三大糧食作物保額由平均500元/畝提高到900元/畝,增幅80%。

  我國在資源稟賦、人口規模、制度環境等方面與美國等農業保險強國不同,無法完全模仿美國的發展路徑。這是我國農業保險發展面臨的現實,但也不能就此等待每一個成熟條件,因為實現農業農村現代化時不我待。

  構建多層次農業保險體系的思路

  (一)抓住兩個出發點

  1.農業保險是國家強農惠農政策的重要手段。中央財政近年來不斷加大對農業保險補貼力度,2017年撥付農業保險保費補貼資金達到179億元。但我們也要註意到,我國農業當前需要補貼的領域和環節較多,補貼資金需求大,尚不具備全面、大規模補貼農業的能力。因此,多層次農業保險體系的構建要從國家農業補貼政策的改革大局出發,明確農業保險保費補貼的服務目標,提高農業補貼資金效能,兼顧效率與公平。

  2.大國小農、人多地少是我國的基本國情。培育新型農業經營主體、發展適度規模經營,是推進農業農村現代化的必然選擇,但也面臨兩方面制約因素。一方面土地集中需要成本;另一方面實現土地規模經營,主要不是“動地”而是“動人”的問題,然而大量小農戶出於心理依賴、生活習慣等方面考慮,難以在短時間內退出農業。

  (二)構建四個層次

  基於兩個出發點,從“補貼力度”和“農戶類型”兩個維度來構建分層次的農業保險體系。補貼力度,是指國家財政給予農業保險各項補貼占農業保險保費比例的大小,由國家補貼農業保險的政策目標所決定。農戶類型,是指按照農業生產方式和規模不同將農戶分為小農戶和新型經營主體。不同類型農戶對農業保險的需求不同:小農戶生產規模小,對農業保險需求取決於農業保險惠農程度與其他惠農政策的效率,讓他們有參與和獲得感非常重要;新型主體生產規模大,承擔風險高,甚至會連帶相關農戶,讓他們得到更充分更全面的保障非常重要。據此,建議將我國農業保險體系分為四個主要層次:

  1.符合新型農業經營主體需求且補貼力度大的農業保險,它包括主要糧棉油作物收入保險、主要畜產品死亡及收益保險等。該層次農業保險以實現農業現代化、糧食安全等農業支持政策的核心目標為原則,具有保障性、引導性、功能性。保障性在於通過提高農業保險的保障水平,鼓勵新型農業經營主體種糧,保障國家糧食安全;引導性在於扶持新型農業經營主體,促進糧食規模經營,提高農業生產力和產業競爭力;功能性在於改變農產品價格風險轉移方式,推動完善主要農產品價格形成機制。

  2.符合小農戶需求且補貼力度大的農業保險,它包括主要糧棉油作物成本保險,主要畜產品死亡險、公益林保險、扶貧相關險種等。該層次農業保險以實現農民增收等核心目標以及精準脫貧、生態保護等特定目標為原則,具有普惠性、參與性。普惠性在於讓小農戶共享農業保險給農村審核會帶來的福利效應;參與性在於培育小農戶風險管理意識,致力於解決因災返貧、因災致貧等問題。

  3.符合新型農業經營主體需求但補貼力度適中的農業保險,它包括地方特色種養森險種、農產品質量保證保險、食品安全責任保險、農業生產設施保險等。該層次農業保險以實現區域經濟發展等綜合目標以及食品安全等多元目標為原則,具有靈活性。國家相關職能部門、地方政府可因地制宜,以適當財力撬動比前兩層次更高的風險保障。

  4.商業性農業保險。是指對於市場主體願意自繳保費來實現的目標,無需再提供補貼,可以作為以上層次的有益補充,如上述險種的補充險等。

  通過構建多層次農業保險體系,一方面建立新的發展機制,滿足政府、市場、農戶訴求,讓體系符合各方利益,形成上下一致的發展共識和動力;另一方面尋找到新的增長點,比如收入保險,拓寬農業保險功能作用,提高農業保險風險保障,不斷滿足廣大農民日益增長的保險需求。

  (三)處理好三方面關系

  一是處理好政策與執行的關系。一方面要避免一刀切,要考慮政策在執行過程會遇到哪些難題,應賦予地方足夠的靈活性,執行過程的靈活性是必不可少的運行機制;二是要避免執行鏈條過長,避免基層機構扭曲政策目標,降低政策效應。

  二是處理好政府與市場的關系。政府幹預和市場運作之間不是孰優孰劣的問題,而是如何實現比較優勢和分工合作。同時,有效避免政府向市場過度攫取資源而可能引發的兩類問題:一類是誘使保險機構通過作假來達到自上而下的預期,甚至造成基層政府與保險機構的共謀行為;另一類是保險機構失去積極性,甚至於退出市場,最終損害的是農戶的利益。

  三是處理好公平與效率的關系。對於小農戶,在把農業保險當作國家政策的心理作用下,易從現實出發做出“要政策”的行為,反而違背了政策意圖,應在公平基礎上避免因過高的補貼而易誘發道德風險的行為。對於新型主體,他們對政策有效性、機構服務水平更加敏感,要提升體系的效率。

  (四)管理好三個指標

  1.財政資金使用效率。檢驗體系是否達到國家財政補貼目標,通過評價財政資金放大效應等方式,確保財政資金有效使用,特別是對於從其他渠道轉向農業保險的補貼資金,應達到更高的效率。

  2.農戶參保率。檢驗體系在多大程度上滿足農戶的需求或是農戶對農業保險體系的滿意程度。農業保險體系只有符合廣大農戶需求,農戶參保率才會高,國家給予農業保險的支持政策才起到了作用。

  3.農業大災風險承受能力閾值。檢驗體系是否穩健,通過農業大災風險壓力測試等方式,確保保險機構科學合理安排再保險,保障體系遇到農業大災時不會坍塌。

  政策建議

  一是上下求索,逐步完善。構建多層次的農業保險體系是在“自下而上”基層實踐基礎上進行“自上而下”的頂層設計,在“上下互動”過程中,既註重頂層的政策制定、布局試點,又註重地方的協調實施,各方加強探索,逐步完善體系。

  二是明確邊界,加強監管。政府應做到“事前定規則、事中不幹預、事後嚴督查”,充分發揮市場的作用,實現比較優勢和分工合作。同時,農業保險體系良好運行離不開保險監管機構、財政資金監管機構等部門的監督管理,應堅決打擊違法違規行為,保障體系健康發展。

  三是加強基礎建設。農業保險體系的正常運作離不開補貼力度、農戶分類、保險需求等信息的收集,如果沒有良好的基礎建設,將為此付出巨大的管理成本,影響到體系運轉,更難以實現體系的優化與完善。

  四是完善農業大災風險分散機制。以建立政策性再保險體系為抓手,發揮再保險天然的平臺優勢,構建“直保-再保-基金”多層次的農業大災風險分散機制,將政策性再保險打造成為多層次農業保險體系的“穩定器”和“調節器”,確保體系的穩健運行。

(責任編輯:唐明梅 )
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