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繼續推進我國社保一體化

2018-01-14 03:30:00 中國保險報  朱南軍

  經過近40年的改革與發展,我國已經基本形成了以社會保險為核心的“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社會保障體系,且覆蓋範圍持續擴大,截至2017年9月底,全國基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險參保人數分別為9.05億人、11.29億人、1.86億人、2.24億人、1.9億人。2017年1至9月,5項基金總收入為4.7萬億元,同比增長37.7%,總支出為4.02萬億元,同比增長34%。我國已經建立起了世界上覆蓋人群最多的社會保障制度,在維護社會穩定、促進經濟發展等方面都發揮了重要的作用。

  不過,這一制度架構上存在的問題也逐步顯現。一方面,受到戶籍制度和城鄉二元體制等因素的制約,我國在建立社保體系過程中呈現出身份分割、城鄉分割的特點。基本養老保險制度中,城鎮職工基本養老保險、城鎮居民社會養老保險、新型農村社會養老保險三大體系獨立運行;基本醫療保險制度中,城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療三大體系獨立運行,造成了制度間的分割。另一方面,出於行政體制和政策執行方面的考慮,我國將社保制度的實際建設權賦予各地方政府,中央政府只確定改革原則和基本制度框架,允許和鼓勵地方在具體規則制定上體現各自的獨特性,而省級地方政府也多效仿中央的做法將事權進一步下放,從而造成了地域之間的分割。同時,社保制度建立期設定的統籌層次過低也大大加劇了社保基金運行的財務風險和地區間的制度壁壘。

  從歷史與現實的角度看,我國社保體系架構上的制度分割和地區分割特點,在一定時期內體現了對現實差異性的尊重,保證了社保覆蓋面的快速擴大。然而這種存在身份分割與地區壁壘特點的“碎片化”社會保障體系適應不了我國新的歷史時期經濟社會的發展,特別是當部分人群無法被一種單一制度所覆蓋時會產生諸多不便,比如農民工流動、居民工作轉換、跨地域轉移等問題,進而也影響了全國人口流動和區域一體化進程,對公民養老、醫療、工傷、失業保障甚至購房定居等都帶來很大影響。

  因此著眼於上述問題的社保一體化議題逐漸提上日程。在制度政策層面,國家發布了一系列文件來規範推動社保統籌層次的提高、不同制度間的整合和轉移接續,部分地區也在積極進行自下而上的一體化嘗試與探索。從我國社保制度橫向和縱向兩個方向上的分割出發,一是縱向上將不同制度項目之間進行整合;二是橫向上打通區域間的壁壘,實現不同地區間社保的自由流動。在實踐摸索層面,同經濟社會領域內的許多改革一樣,我國社會保障一體化的改革始於個別地方的先行探索,繼以國家整體規劃和方案的出臺,而後在全國範圍內的推廣。

  這些努力的成績與問題共存。在制度整合和統籌方面,城鄉居民醫保已有23個省份在全省範圍實現了制度整合,基本醫療保險制度基本實現市級統籌,有6個省份已實現省級統籌;目前基本完成城鄉居民養老保險制度整合,全國各省份和新疆生產建設兵團已全面建立基本養老保險省級統籌制度,並向全國統籌邁進。由於省級行政區管轄範圍大,內部差異明顯,特別是經濟發達地區的市級政府享有較大的話語權,所以省級行政單位在這一過程中承擔著重大的責任和壓力。同時,制度的整合與統籌層次的提高依賴頂層的設計,而地方利益和行政權力仍舊是不可小視的壁壘,因此自下而上的省際間整合與統籌尚未見明顯成效。在社會保險轉移接續方面,隨著國家統一規定的出臺,社保轉移接續在全國也逐步推進, 2016年全國辦理基本養老保險關系跨省轉移接續200萬人次,全國基本醫保關系跨統籌地區轉移接續190萬人次。另外,異地就醫問題上由於國家的強力介入,國家異地就醫結算系統於2016年年底正式上線試運行,解決了以往“跑腿”和“墊資”的問題,截至2017年8月15日,全國所有統籌地區全部入網,已有5843家定點醫療機構接入系統。各地轉移接續的模式一般為:各統籌地區根據國家政策制定出本地的實施細則,需要進行轉移接續的人員根據轉出系統和轉入系統的細則分別進行申請和操作。然而這種模式高度依賴於區域協調。從長三角地區實踐來看,早在2010年,蘇浙皖三省就已經推出系列合作協議來推動社保一體化進程,規定在長三角不同統籌地區進行參保的年限和實際繳費年限的互認,而且在3個月內接續醫療保險關系的,視同連續參保,不設立醫保統籌基金支付等待期。不過,其核心合作機制——長三角協商會議制度整體上不具備有效的規範力和強制力不足,所以長三角各地區間一直以來仍舊依靠“轉出—轉入”的一般化機制進行社保的轉移接續。在全國社保轉移接續都在大力推進的背景下,區域間協調並沒有體現出更多的便捷性和優越性,甚至由於長三角各地區內部個性化明顯,統籌和整合進程較慢,社保轉移接續在程序上更加復雜化。

  任何改革工作都不可能一蹴而就,中國社保一體化工作仍處於探索過程中,借鑒社保一體化的國內外經驗,我們可以在以下幾方面進行探索與完善:

  一是循序漸進分步進行

  由於歷史與現實的原因,我國各地區發展不平衡,在今後很長一段時期這種情況可能還將繼續存在。我們可以考慮首選促進部分發展程度相近的區域,如京津冀、長三角、珠三角、成渝等核心城市圈層首先實現區域社保一體化,然後再逐步推進全國社保一體化。先著眼於區域社保一體化,作為全國社保一體化的一部分,其內涵不僅包括打破地區分割,同時也伴隨著制度整合與銜接方面的內容。另外,從具體路徑上,區域社保一體化也可以分為兩種不同的方式,一是徹底地統一整合,二是各系統獨立但有效銜接,針對不同問題各地區也都可以在國家政策的基礎上做出選擇。全國社保一體化工作仍需遠景規劃。

  二是頂層設計與區域協調並重

  綜觀國內外的區域社保一體化,其整體架構或采取統一整合的方式來消除內部政策差異,或通過有效的轉移接續機制來實現各獨立主體利益的協調。無論采用哪種方式,都離不開整體框架的搭建。歐盟在原則統一基礎上讓各國自主訂立協議,加拿大則在單一法律框架下給予各省政策細則上的獨立性,都體現出頂層設計的重要意義。而我國省際間社保一體化之所以進展緩慢,缺乏省級行政單位以上的統籌和協調無疑是重要原因之一。因此,京津冀、長三角、珠三角等地省際城市之間需要建立更高效的社保協商機制,確保架構的整體設計,以規範性文件為載體,保證政策執行的強制力和一致性。

  三是尊重不同主體利益

  從參保者個人角度來講,社保一體化實質上是保證參保者的權利義務在不同制度、不同地區之間實現自由流轉,保障其社保權益不因個人流動或制度變革而受損。從作為保險人的政府來講,社保一體化的關鍵在於確保基金的持續性,使其不因參保者的退出或進入而發生問題,社保統籌可以視為基金池的匯聚與擴大,社保轉移接續則是不同基金池之間的流入與流出。由於各統籌區經濟發展水平不同,社保繳費基數、繳費比例存在差異,而且地方財政的支持力度也不同,導致不同地區利益在一些情況下存在衝突。比如職工醫保規定職工滿足當地最低和連續繳費年限後,退休後就不用繳費而享受醫保待遇,這種情況下如果轉入地認同繳費年限就可能導致義務的擴大,給醫保基金帶來壓力。因此,社保一體化方案要綜合考慮流入流出兩方面的利益,重點在於參保人權益的保護,必要時采用國家財政轉移支付等手段加以解決。
(責任編輯:唐明梅 )
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